預算改革步入深水區(qū)
發(fā)布時間：2013-11-19 新聞來源：經(jīng)濟參考報
十八屆三中全會《決定》中涉及財稅體制改革諸多方面，如何改進預算管理制度被業(yè)內人士稱為一大亮點，頗有新意《決定》明確指出“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”“建立跨年度預算平衡機制”“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”。
接受《經(jīng)濟參考報(微博)》記者采訪的業(yè)內專家指出，以上幾點表明預算管理制度改進將有重要突破，是實現(xiàn)全面、規(guī)范、公開、透明預算制度的重要步驟，同時也表明我國的預算體制改革已正式步入深水區(qū)。
重點支出“脫鉤”G DP解除地方預算增長不合理管制
在諸多業(yè)內專家看來，在預算管理上，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”是一項重大突破。
實際上，將重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，是一種“法定支出”做法。所謂法定支出，是指有關法律法規(guī)明確規(guī)定了支出比例或增長幅度要求的特定支出項目。目前，各級財政一般將支農(nóng)支出、教育支出、科技支出作為法定支出來安排。
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇指出，原來國際上很多國家都采用法定支出的做法，但現(xiàn)在這已經(jīng)不是潮流。“一方面，政府每一項的支出都很重要，不能顧此失彼；另一方面，政府每一個時期的支出重點也不一樣，只按照一個比例執(zhí)行下去，也不一定兼顧每一個時期的需要。”楊志勇說。
當前，將某項支出掛鉤G D P或財政收支的弊端已經(jīng)顯現(xiàn)。一位地方財政局人士對《經(jīng)濟參考報》記者坦言，有些規(guī)定要求一些重點支出增幅要高于財政收入增幅，是不合理的“如果當年的財政收入是負增長，難道這些支出也要負增長嗎？”他表示，對高于財政收入增長的要求過多，導致部分地區(qū)這樣的考核要求加起來超過了100%，致使在實際操作中根本執(zhí)行不了。
“重點支出不與G D P掛鉤，也不與財政收支掛鉤，實際上解除了地方政府受到的一些不合理的預算增長管制。”中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君表示。比如，對于“某某支出必須占到G D P比重的百分之幾”這樣的指標要求，他指出，該項支出要達到什么水平，不在于這個地區(qū)G D P多大，而在于該地區(qū)對于這項支出的實際需求有多大。若“一刀切”在全國統(tǒng)一規(guī)定一個比例，可能脫離實際，地區(qū)為了硬達到相關指標，反而可能造成資源巨大浪費。
財政部財科所副所長白景明表示，過去有掛鉤的做法，比如要求有些項目支出占經(jīng)常性收入的比重有多少。這些規(guī)定有些是改革之初制定的，目的是保證階段性重大問題的解決，保證重點支出。現(xiàn)在將重點支出同經(jīng)常性收支脫鉤，實際上是要求今后政府支出要做到公平規(guī)范“要保的重點很多，我們要科學配置資金，取得一種平衡。”他指出。
跨年預算平衡機制建立中期滾動預算將啟動
《決定》指出，“建立跨年度預算平衡機制，建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。”業(yè)內人士指出，跨年度預算平衡機制的提出，意味著相關部門將在時機成熟時啟動中期預算編制。
上述地方財政局人士表示，建立跨年度預算實質上是建立動態(tài)預算要求的一種體現(xiàn)，我國現(xiàn)在編的預算都是一年預算，即從當年1月1日到12月31日的預算，但有的支出是跨年度的、滾動的，所以為了更好地體現(xiàn)管理要求，編制滾動預算、中長期預算或跨年度預算，能夠使得支出的安排更長遠和更有系統(tǒng)性，也可避免一下子安排的支出用不掉或在預算之外追加預算等不足。
“很多項目其實是跨年的，而且有的項目需要三至四年完成，如果為了趕進度在一年之內花完，效果可能不如在后兩年花完好，可能更不經(jīng)濟。”楊志勇表示。
白景明稱，跨年度預算平衡機制的建立是預算編制方面一個重要改進。他指出，跨年度預算平衡機制既是防控財政風險的重要手段，也能使得財政收支更好和政府規(guī)劃進行銜接。目前，我國的政府規(guī)劃是5年制，財政預算應該與其銜接。“我們要通過財政跨年度預算平衡機制來優(yōu)化政府規(guī)劃編制，就是說政府規(guī)劃要建立在對收入預測的基礎上，要根據(jù)收入狀況來規(guī)劃。政府在未來幾年內要做什么事情必須要考慮財政收入狀況。”他說。
王雍君則從宏觀調控角度分析了跨年度預算平衡機制的優(yōu)勢。他指出，年度預算里，財政政策對經(jīng)濟的影響不能完全展示出來。跨年度預算平衡機制改善和加強了財政政策對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的作用“宏觀調控要求財政政策要有靈活性，有時候可以有赤字，但在一個周期內要平衡。”王雍君說。
王雍君進一步指出，跨年度預算平衡機制可以通過中期滾動預算進行操作。鑒于實際情況，在初期可以采用一個較為簡化的版本，比如期限可以是三年期，項目上可先嘗試投資項目預算、社會保障項目預算以及或有負債項目預算。在這基礎上，未來可考慮延長滾動期限和擴大項目范圍。循序漸進的思路也可體現(xiàn)在推廣范圍上，比如可先從某一個部門開始做起，或從某一個地區(qū)開始做起，逐步擴大，進行漸進式推進。
一些地區(qū)已經(jīng)先行試水跨年度預算平衡機制。據(jù)悉，目前河北省本級和河南省焦作市，已經(jīng)采取了中期滾動預算。
“這是預算管理范疇的進一步完善和深化，或對有關問題不足的改進。中長期預算和年度預算沒有絕對的孰優(yōu)孰劣，將中長期預算和當年預算結合在一起，才能夠相互兼顧，達到合理安排財力的目的。”上述地方財政局人士表示。
預算審核重大變革：從“花多少錢”到“該不該花錢”
《決定》明確指出，“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展。”專家和業(yè)內人士表示這是一項重大改進，是預算程序的一項重大變革。
楊志勇表示“過去審核預算既關注收入也關注支出，其實收入預算更多的是‘預測’，受到經(jīng)濟下行等因素的影響，收入常完不成，因此，未來更多將關注支出，并且關注支出是否體現(xiàn)了相關的政策。”
白景明告訴記者“我們目前預算審核赤字和平衡狀況，向支出預算和政策拓展，這是細化預算審核。我們不僅僅要看花了多少錢，還要問為什么花這個錢。這是對我們制定預算的政策的合理度進行審核，看目標是否合理，這是問題的核心。”
《預算法》規(guī)定地方預算年初不得編列赤字。上述地方財政局人士對《經(jīng)濟參考報》記者表示，原來審查地方預算更多關注的是收支是否平衡、是否有赤字，對全國財政預決算則要審核赤字規(guī)模，防止其超過警戒線。而未來不僅要繼續(xù)關注這些內容，還要審核哪些方面有支出、支出多少、是否應該支出等。此外，還要審核支出是否體現(xiàn)和符合政策規(guī)定以及未來的政策要求，比如支出是否體現(xiàn)了生態(tài)保護政策要求等。
“預算審核向支出預算和政策拓展，表明關注點發(fā)生重大轉移，從下游延伸到上游，從結果延伸到政策。審核預算的時候要更多關注預算能否達到政策目標。要把預算的宏觀經(jīng)濟影響和對政府政策目標的影響在預算編制的早期階段就考慮到，不能等事后再看。”王雍君總結道：“這是對預算程序提出變革的一個重大要求。”
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